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　　新冠疫情暴露出美國關鍵產品和行業供應鏈長期存在的脆弱性問題，其中包括農產品和食品生產行業。為應對危機，強化農產品和食品生產供應鏈的韌性，2021年2月24日，美國總統拜登簽署14017號行政令，要求聯邦政府機構在100天內完成對半導體等四類關鍵產品供應鏈風險的評估報告，在一年內完成對農產品和食品生產等六大關鍵行業的供應鏈風險評估報告，以加強美國供應鏈的恢復力。根據該行政令的要求，2022年2月24日，美國農業部部長提交了《農產品和食品生產供應鏈的評估報告》(Agri-Food Supply Chain Assessment)，報告中分析了現存問題，并提出了解決建議。即日美國農業部出臺了一系列措施強化農產品和食品供應鏈。

　　現存問題

　　報告指出，美國農產品和食品生產供應鏈存在以下六方面的問題：

　　(一)供應鏈過于集中化和整合化

　　一方面，由于農產品和食品生產、制造和銷售過程過于集中化和整合化，只要其中一個環節、設施突發狀況暫時停工，就可能威脅到整條供應鏈的正常運轉;另一方面，供應鏈中所控制鏈條越長的公司其市場力量愈強，對農民出售農產品的價格和消費者價格以及相關市場競爭影響舉足輕重。這一現象在美國肉類加工、作物種子和食品零售業尤為顯著。

　　(二)勞動力短缺

　　勞動力嚴重短缺是美國農產品和食品生產行業面臨的突出問題。其中主要原因是工資低、工作條件差和老齡化嚴重等。早在新冠疫情暴發前，美國農業工人缺乏問題就已經凸顯，每年有40%的崗位空缺，其中農場工人僅占美國人口的不到1%，移民群體占大多數。疫情導致必須對入境人員采取強制隔離措施，加劇了季節性農業工人短缺。同時，由于在公共衛生緊急情況面臨較大工作風險，也導致運輸和加工等非農場工人短缺。

　　(三)氣候和生態風險

　　1.氣候干旱和灌溉用水短缺

　　西部各州的灌溉用水短缺尤其威脅到蔬菜、水果和奶制品的生產。

　　2.新作物或種子病蟲害

　　有害植物病蟲害通常通過進口寄主(如蔬果、種子等)傳入。美國農業部動植物衛生檢疫局的植物保護和檢疫 (The APHIS Plant Protection and Quarnatine，縮寫為PPQ)計劃存在漏洞，如對進出口貨物虛假報備監管不力、缺乏相應檢疫設備、人員不足等問題。

　　3.評價標準體系缺失

　　“良好農業規范”，是一種標準體系，涉及水果和蔬菜的種植、采摘、包裝、加工和儲存的操作規程，以最大限度地減少微生物危害風險。目前，“良好農業規范”尚未在美國實施，故美國食品安全保障有待進一步提升。

　　4.授粉媒介和傳粉服務供給減少

　　一方面，蜜蜂等傳粉媒介減少，其原因主要是近些年蜜蜂面臨缺乏棲息地、草料和食物的風險;同時也面臨害蟲和病原體，潛在的農藥接觸和氣候壓力、遺傳多樣性降低等風險。另一方面，隨著蜂蜜進口競爭加劇，因美國蜂蜜價格下降，養蜂成本上升，傳粉服務供給急劇減少。

　　5.特殊作物亟需生產多樣化

　　特種作物 (specialty crops)是指水果、蔬菜、堅果、干果、園藝和苗圃作物等。特殊作物生產的多樣化，有利于克服對氣候和自然環境的限制，改善供應鏈的韌性，有利于維持美國產品全球競爭力。

　　(四)動物疫病威脅

　　牲畜和家禽易受生物安全和疾病威脅影響。一些致命動物疫病一旦暴發可能會迅速蔓延，給行業造成毀滅性損失，并擾亂食品供應鏈。目前美國面臨的主要動物疫病有非洲豬瘟、口蹄疫和禽流感。

　　(五)運輸系統發展瓶頸

　　農業是美國貨運系統的最大用戶，隨著農業生產、出口、收入、貿易和世界人口的不斷增長，對運輸服務的需求不斷增加，美國缺乏相應的物流和倉儲能力。目前聯邦政府對農業供應鏈投資有限，增長幅度無法適應運輸系統的發展，加上原有的問題，美國運輸系統進入發展瓶頸期，制約了美國農業的發展。

　　(六)潛在貿易中斷

　　美國農業食品供應鏈高度融入全球市場，在出口和進口的農產品和食品中占有相當大的份額。雖然美國與墨西哥和加拿大貿易中斷的風險極低，但中國作為美國最大的單一出口市場，很容易受到貿易中斷的影響。

　　許多關鍵農業投入品和食品進口依賴度高，農產品出口嚴重依賴少數外國市場，同時缺乏他國市場準入優先權，可能受到不公平的衛生和植物檢疫措施和其他非關稅壁壘等。

　　應對策略

　　經過專家的調查研究、與其他聯邦機構的磋商，最終通過公眾評議，美國農業部應對上述問題的策略概括如下：

　　(一)保障公平競爭

　　針對美國農產品和食品生產供應鏈過于集中化和整合化問題。第一，提高對供應鏈數據和農產品市場的分析能力，力求第一時間解決供應鏈中斷問題，減少對個人和社區的影響;第二，加強供應鏈各環節基礎設施的多樣化，提升地方和區域項目競爭能力，創造更好的交易市場;第三，促進競爭，維持公平競爭的交易環境。

　　(二)解決勞動力短缺問題

　　改善農場及農產品和食品生產行業的工作條件，支持發展訓練有素的勞動力、安全的工作場所和高薪、高質量的工作崗位。利用職業安全與健康推廣和預防項目，解決農業工人的職業健康與安全問題。

　　(三)應對氣候和生態變化

　　在應對氣候變化方面，采取水再利用計劃、增加灌溉面積、擴大非傳統水源的農業利用等措施幫助農民適應氣候變化。

　　在應對生態變化方面，及時改進、更新動植物檢疫設備、加強檢疫人員配備;減少食品安全認證的障礙，鼓勵擴大美國農業部良好農業規范，并與食品及藥物管理局(Food and Drug Administration，縮寫為FDA)合作，提供關于生產安全的技術援助和人員培訓。支持旨在了解氣候變化如何影響傳粉媒介、飼料和作物產量生產傳粉率的研究;擴大城市農業和創新生產辦公室的工作，為傳粉媒介和有益昆蟲提供棲息地的保護;采取措施確保原產地標簽的真實性、質量和準確性，防止欺詐和摻假。擴大研究和推廣，鼓勵可控環境農業(Controlled Environment Agriculture，縮寫為CEA)和城市農業，發展氣候智能型農業，以減少特殊作物生產的氣候限制。

　　(四)加強動植物病蟲害應對

　　繼續強調制定牲畜和家禽業務連續性計劃，支持動物和動物相關產品的安全運輸。通過評估應對野生動物和家畜中動物疾病暴發所需的現有設備和用品，加強防范措施。

　　(五)整修、更新運輸基礎設施

　　重建運輸大宗商品和特種產品的關鍵運輸基礎設施;地面運輸委員會(The Surface Transportation Board)應實施監管改革，以加強行業內的競爭，改善費率糾紛程序。

　　(六)加強農產品出口

　　強化公平原則，以確保項目、服務和決策反映公平和包容的價值觀。

　　近期舉措

　　為強化農產品和食品供應鏈韌性，美國通過關懷法案(Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act，縮寫為CARES Act)、救援計劃法案(American Rescue Plan Act)及基礎實施投資和就業法案(Infrastructure Investment and Jobs Act)等提供了一系列經濟救助和投資支持措施。其中，2022年2月24日，美國公布了2.15億美元的撥款計劃，主要用于肉制品加工行業，促進該行業中小型企業和地區企業發展，保障農業市場公平競爭，以加強美國肉制品供應鏈韌性，為美國農村地區創造更多財富。此次美國農業部撥款用于以下三個項目。

　　(一)肉制品加工行業擴大計劃

　　美國農業部農村發展局(USDA Rural Development)通過肉制品加工行業擴張計劃提供1.5億美元撥款。其中，提供個人高達2500萬美元的補貼，用于建設新加工廠，擴建現有工廠和購置加工設備等項目， 尤其鼓勵小型農場和牧場、部落地區、社會弱勢群體、退伍軍人和服務不足社區的生產經營者申請補貼，以提高美國肉制品加工行業的生產能力。

　　(二)肉制品加工行業勞動力發展

　　美國農業部國家食品和農業研究所撥款4000萬美元用于發展和培訓勞動力，支持社區、專科學校和技術學院的肉制品加工勞動力培訓活動，以滿足當前加工所需知識和技能的要求。此外，美國農業部將利用現已開展的區域教育和推廣網絡，支持少數族裔服務機構開展肉制品加工研究、教育和培訓活動。美國農業部還將與勞工部合作，讓肉制品加工等行業創造更多就業機會。

　　(三)肉制品加工技術援助

　　美國農產品銷售局(Agricultural Marketing Service，縮寫為AMS)撥款約2500萬美元用于全方位技術援助支持，其中1000萬美元用于技術援助網絡建設和首席協調員招募工作，為后續提供技術援助服務做準備。

　　(作者單位：農業農村部管理干部學院農業農村法治研究中心)