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　　從中共中央國務院《關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》到《鄉村建設行動實施方案》;從中央財經委員會第十一次會議部署，到國務院穩經濟一攬子政策措施及接續政策安排;從農業農村部、國家鄉村振興局聯合印發《社會資本投資農業農村指引(2022年)》到會同國開行、農發行四部門聯合印發文件《關于推進政策性開發性金融支持農業農村基礎設施建設的通知》(農辦計財〔2022〕20號)，再到《關于做好2022—2025年中央預算內投資農業建設項目儲備工作的通知》(農計財便函〔2022〕196號)，又到《關于做好農業農村基礎設施建設重大項目謀劃儲備的通知》(農辦計財〔2022〕23 號，以下簡稱“《通知》”)。我國的農業農村基礎設施建設迎來了前所未有的政策激勵發展的大好機遇。加之強調強化區域資金、資產、資源全要素整合，多主體協同，引導政策性、開發性金融支持適度超前開展農業農村基礎設施投融資的政策導向，新政背景下的農業農村基礎設施建設項目謀劃和儲備無疑成為擺在各級政府眼前的大事。如何抓緊政策支持的機會分享政策的“紅利”;如何提前謀劃和儲備好重大項目;如何獲得金融機構、社會資本的支持;如何使得項目能落地實施等，都是各參與方需要深入思考的問題。筆者結合此次《通知》的出臺，和大家一起分享對此問題的思考和理解。

　　亮點一：

　　聚焦“三大”重點領域

　　《通知》明確界定了農業農村基礎設施項目的謀劃和儲備集中在高標準農田、現代設施農業、農產品冷鏈物流三大重點領域。這完全符合中央財經委員會第十一次會議精神要求，符合《社會資本投資農業農村指引(2022年)》及國務院批準實施的《全國高標準農田建設規劃(2021—2030年)》要求，也符合專項債及金融機構支持的重點投向。

　　亮點二：

　　統籌謀劃和整體包裝“綜合性項目”

　　整體包裝項目，將項目綜合立項一體化推進是近年來我國基礎設施發展的方向和導向，早在2019年4月15日中共中央、國務院《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》就提出“支持有條件的地方政府將城鄉基礎設施項目整體打包，實行一體化開發建設”。《通知》此次更加明確要統籌謀劃整體包裝綜合性項目。

　　一是對重點支持的項目投資額度提出明確要求：高標準農田單個項目投資規模不少于5億元，現代設施農業單個項目投資規模不低于1億元，農產品冷鏈物流單個項目投資規模不低于3億元;二是支持地方將零散項目整體實施并包裝為大工程，既可承接政府財政投資和投資基金，又可申請政策性、開發性或商業性信貸資金;三是鼓勵有條件的地方將重點領域項目進一步統籌謀劃、整體包裝，形成投資規模更大的綜合性整裝項目。

　　亮點三：

　　支持及鼓勵的項目內容項目范圍明確具體

　　高標準農田領域：支持整地級市、整縣或整灌區等連片推進的高標準農田新建和改造提升。現代設施農業領域：支持區域化的集中連片設施蔬菜種植新建和改造提升，利用戈壁、沙漠、鹽堿地、廢棄地等未利用地新建區域化設施農業，建設糧食烘干設施、水稻集中育秧、蔬菜集約化育苗設施，以及奶牛肉牛家禽養殖場、畜禽屠宰場，漁港(漁港經濟區、中心漁港、一級漁港)、水產養殖設施和裝備(工廠化水產養殖、深遠海網箱、養殖工船、高標準養殖園區)、海洋牧場等。農產品冷鏈物流領域：支持立足整省、整市范圍內，圍繞果蔬、肉類、水產等鮮活農產品，全局性謀劃、整體性推進農產品產地冷鏈物流設施網絡和支撐體系建設，包括建設產地倉儲保鮮設施、產地冷鏈集配中心，兼顧銜接骨干冷鏈物流基地建設等。

　　鼓勵謀劃儲備重大項目的范圍明確為：國家現代農業產業園、優勢特色產業集群、農業產業強鎮等農業產業融合發展項目;農業現代化示范區，國家鄉村振興示范縣;南繁基地等國家級和區域性種業創新基地、重大創新平臺建設等發展平臺。

　　亮點四：

　　提倡“創新投融資模式”，創新財政投入方式，放大財政資金投資效益

　　農業農村基礎設施建設錢從哪來?《社會資本投資農業農村指引(2022年)》提出了“鼓勵信貸、保險機構加大金融產品和服務創新力度，配合財政支持農業農村重大項目實施，加大投貸聯動等投融資模式探索力度。”此次《通知》提出構建“財政資金+金融資本+社會資本”共同投資農業農村基礎設施的投融資模式，尤其是“推動形成可持續的投資回報盈利模式，確保實現項目收益自平衡，放大財政資金投資效益，引導金融資金落地”等創新投融資模式，對拓寬農業農村基礎設施項目投融資渠道，保證項目順利推進具有較強的指導作用。

　　一是項目融資建設主體方面：通過構建或依托市場化的投資運營載體，包括地方平臺企業、投資公司、涉農央企和省級大型國企等，承建或承接高標準農田建設等農業農村基礎設施重大項目。二是投融資模式方面：應符合當地財政承受能力和政府投資能力，不會造成地方政府隱性債務。《通知》提出“推行政府投資和金融信貸的投貸聯動模式”即在市場主體實施重大工程項目的基礎上，通過政府財政投資撬動金融資本，實現投貸聯動。創新財政投入方式，通過投資補助、先建后補、貸款貼息等方式，并推動形成可持續的投資回報盈利模式，確保實現項目收益自平衡，放大財政資金投資效益，降低信貸風險，引導金融資金落地。三是實施模式方面：提出鼓勵社會資本合作建設運營農業農村基礎設施項目。對市場化程度較高的農業農村基礎設施項目，要充分調動社會資本參與投資建設運營。提倡政府投資可以通過國有企業股權、村集體經濟組織股權或農民合作社股權等方式與社會資本投資合作。《通知》的要求與《社會資本投資農業農村指引(2022年)》倡導的“鼓勵社會資本與政府、金融機構開展合作，發揮社會資本市場化、專業化優勢，加快投融資模式創新應用，探索典型模式。建立完善社會資本投融資合作對接機制，拓寬社會資本投資渠道，挖掘農業農村領域投資潛力，保持農業農村投資穩定增長，培育經濟發展新動能。”原則是完全契合的。

　　亮點五：

　　明確符合“金融和社會資本支持”的總體要求及“四個方面”具體要求

　　《通知》首先提出“謀劃儲備的重大項目要充分考慮農業農村基礎設施特點，滿足金融和社會資本對實施主體、投資規模、盈利模式等方面要求”，目的就是爭取符合金融和社會資本支持條件。同時，對謀劃儲備的重大項目從“實施主體、盈利模式、前期工作、產業政策”四個方面提出了具體要求，對各地在具體謀劃項目時更具指導性和實操性。

　　實施主體方面：主要是具備市場融資資格和償貸能力的企業等市場主體，包括平臺公司、投資公司、涉農央企和省級大型國企，以及其他具備實力的大型涉農企業、行業頭部企業等。該主體的要求有別于片區開發和EOD項目僅有地方國企才能作為實施主體的要求，對參與農村基礎設施建設主體的范圍進一步擴大化。

　　盈利模式方面：要求項目應有可持續運營能力，且具備清晰的投資回報模式和償貸資金來源。投融資模式應符合當地財政承受能力和政府投資能力，不會造成地方政府隱性債務。為此，在謀劃和包裝項目時對地方政府或項目申報單位提出了更高的要求，即在項目的實施方案中如何設定項目的實施模式、交易架構、投資人的回報模式?財政資金如何投入?項目的收益有哪些能否滿足銀行貸款要求?資金平衡如何測算?項目還款來源如何確定等等問題，都是在謀劃項目時需要充分考慮依法合規確定的。

　　前期工作方面：項目經過充分論證，按規定應履行的立項、選址、用地、環評等前期工作已基本完成，并在“全國投資項目在線審批監管平臺”取得項目代碼。相較于其他基礎設施領域的投資類項目在申報入庫時或招標前只需要辦理立項即可的要求，該規定屬于較為嚴格，即在申報項目或招引社會投資人時相關建設的前期手續已經完成，對項目的實施提出了更高的要求。

　　產業政策方面：項目要符合國土空間規劃、相關發展規劃、技術標準和產業政策等。

　　亮點六：

　　更強有力的“組織保障措施”

　　應該說此次《通知》的出臺是貫徹中央財經委員會第十一次會議部署和國務院穩經濟一攬子政策措施及接續政策安排的要求，也是對一系列支持農業農村基礎設施建設文件精神的落實。因此，在各項組織保障措施方面顯得更為有力。

　　組織設計方面：一是要求各地要進一步增強全面實施鄉村振興戰略、加快推進農業農村基礎設施現代化的責任感和使命感;二是盡快確定項目實施主體，協調有意愿、有實力作為承建或承接主體的投資平臺類企業、行業頭部企業;三是創新投融資模式，充分挖掘農業農村基礎設施建設投融資需求;四是抓緊組織設計、系統謀劃梳理一批地方政府高度重視、對當地農業農村發展推動作用明顯的農業農村基礎設施重大項目。

　　項目儲備方面：一是建立儲備庫即儲備項目清單：要求各地建立農業農村基礎設施重大項目儲備庫，加緊將符合條件的重大項目入庫儲備，建立農業農村基礎設施重大項目儲備清單，并在規定時間內上報農村部相關業務司局;二是積極爭取金融支持：對符合要求的項目，部里將統一推送相關金融機構，積極爭取政策性開發性金融工具和國有大型銀行信貸支持;三是指導重點領域的項目謀劃和申報：對高標準農田、現代設施農業、農產品冷鏈物流等3個重點領域，要求各行業司局要指導支持各地每個領域謀劃不少于1個規模達標的重大項目。

　　服務支撐方面：一是要求“專班服務”：各級農業農村部門要建立項目服務專班，瞄準重大項目，全程服務，協調幫助項目建設依法合規解決用地、融資、審批等問題。二是要求“專業咨詢服務”：首次提出要適時引入專業咨詢機構、政策性銀行、國有大型商業銀行等介入前期工作，幫助謀劃包裝，合作編制項目建議書、可行性研究報告，制定綜合金融服務方案，統籌開展項目謀劃、設計和招商引資，做實重大項目儲備庫。

　　指導單位：農業農村部計劃財務司

　　結語

　　新的政策背景下，一系列“利好”消息不斷，農業農村基礎設施建設迎來了發展的“春天”，對于實現鄉村振興，農村人居環境改善，農民增收致富，無疑能起到較大的帶動和促進作用。但同時我們也要清醒地意識到，農業農村基礎設施建設項目的包裝和謀劃是一個專業性較強的系統工作，雖然《關于做好農業農村基礎設施建設重大項目謀劃儲備的通知》(農辦計財〔2022〕23 號)從項目重點領域、項目范圍、項目內容、項目規模、投融資模式、組織保障等方面都提出了較為明確具體等要求。但是實踐中對于這些專業性較強的工作，地方政府如何能做到“能謀劃、會謀劃、謀劃好”，卻是實踐中的“難題”。

　　一個重大項目的包裝謀劃，不是只選擇一個單體項目就申報入庫，也不是為了應付上級要求去“應拼湊”項目，而是為了最終實現項目的“可融、可行、可落地、防風險”。因此，在項目謀劃包裝的過程中，如何既能做到依法合規不增加政府隱性債務，又能做到通過政府財政投資撬動金融資本的目標;如何將零散項目整體包裝為大工程，實現既可承接政府財政投資和投資基金，又可申請政策性、開發性或商業性信貸資金的目標;如何確定申報項目的實施模式、交易架構、投資人的回報機制?財政資金投入的合規路徑、項目的收益及還款來源?資金平衡如何測算?都是謀劃項目的各參與方，包括地方政府、金融機構、第三方專業咨詢公司等需要充分考慮，并科學合理設計和依法合規確定的。