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　　政府在我國農業保險發展中發揮著非常重要的引導甚至主導作用。為更有效發揮政府職能和作用，本文分析了我國農業保險發展中政府應該和已經發揮職能作用以及面臨的問題，研究提出了發揮政府職能作用的政策建議。

　　農業保險中政府的職能和作用

　　我國政策性農業保險實行的是政府與市場合作的運營制度，政府和市場共同在農業保險發展中發揮重要作用，為更有效發揮兩種力量合力，需要明晰政府和市場的邊界，最核心的就是明確政府職能作用。政府在農業保險發展中應發揮三方面職能和作用：

　　政策支持。農業風險具有的相關性和系統性特性，以及農業保險存在的外部性、信息不對稱和自然壟斷等因素，導致市場無法或不能充分提供農業生產經營者所需的保險產品。所以，政府必須提供必要的財政補貼、稅收減免和公共信息服務等政策支持，這是農業保險市場存在并長期發展的基礎，也是政府在農業保險上應有的職能和應發揮的作用。

　　市場監管。政府除了政策支持外，也必須承擔農業保險市場監督和管理的責任及義務。政府需要站在社會發展全局的高度對農業保險進行組織協調和監督管理，加強法律與制度建設，促進有序競爭和規范運營，營造良好的市場環境。

　　巨災兜底。農業經常面臨巨災風險威脅，政府除了支持建立農業巨災風險轉移和分散體系外，還必須承擔起巨災風險應對最后守護人的角色，通過災害救濟、社會救助等方式保障農戶特別是貧困戶的基本生產和生活需要，以免危及社會穩定。

　　由此可見，政府支持是農業保險存在和發展的基礎，而財政補貼是政府支持農業保險的重點。基于此，《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)在基本原則中規定了“更好發揮政府引導和推動作用，通過加大政策扶持力度，強化業務監管，規范市場秩序，為農業保險發展營造良好環境”的政府職能和作用，政府要通過給予必要的保費補貼、大災賠付、提供信息數據等方式，來推動農業保險的發展。

　　我國政府發揮的職能作用和不足

　　我國自2007年中央財政開始農業保險保費補貼試點以來，特別是2019年《指導意見》發布后，各級政府職能逐步健全、制度體系日趨完善、支持監管功能不斷強化、推動引導作用越來越有效發揮。但也暴露出一些問題。

　　(一)政府發揮的職能和作用

　　建立了多級多部門組織管理體系。經過十多年探索，逐步建立健全了從中央到地方(省、市、縣)多級多部門農業保險組織管理體系，中央政府建立了財政部會同中央農辦、農業農村部、金融監管總局、國家林草局等部門成立的農業保險工作小組，統籌規劃、協同推進農業保險工作;地方各級政府成立了由財政部門牽頭，農業農村、金融監管局和林業草原等部門參與的農業保險工作小組，推動和管理本區域農業保險相關工作。明確了各相關部門職責，建立了農業保險工作聯席會議制度，協調解決農業保險工作及涉及的重大事項和重點問題，指導下級政府農業保險工作小組開展農業保險各項工作。

　　制定了政策和制度體系的“四梁八柱” 。多年來各級政府和相關管理部門在農業保險政策、制度和機制建設上開展了大量工作，構建了我國農業保險政策和制度體系的“四梁八柱”，包括組織協調制度、政策支持制度、市場評價和遴選制度、業務和市場監管制度、基層政府協辦制度等。據不完全統計，2020年至今四部委共制定出臺30多份相關制度和政策文件，各地政府除印發相關配套制度和政策外，也依據本地區實際制定了許多更具體和詳細的實施和管理細則。這些制度政策具有不同層級，有如《農業保險條例》的國家行政法規，有如《加快農業保險高質量發展指導意見》的中央政策文件，也有如《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》《加強政策性農業保險承保機構遴選管理工作》《農業保險承保理賠管理辦法》等部門管理條例，還有如黑龍江省《關于推進2022年農業保險理賠工作的通知》、吉林省《農業保險災害理賠及救助評價實施方案》等地方政府管理辦法，農業保險相關政策、制度和規則逐步健全。

　　發揮了政府財政支持和引導作用。中央政府逐步加大財政支持力度，并根據預算管理相關規定，加強對地方農業保險保費補貼工作的指導和監督。省級政府對本地區農業保險保費補貼工作負總責，省以下地方政府按照屬地原則各負其責，形成了中央、省、市、縣等多級保費補貼和獎補制度。2007—2023年間，各級財政累計補貼農業保險保費6124億元，占保費收入8460億的72%。從而推動了農業保險保費收入以年均23%的復合增長率高速發展，2023年農業保險保費規模達到1430億元，是2007年保費收入的27倍;農業保障水平不斷提高，特別是三大糧食作物完成了從“保物化成本”向“保完全成本和種植收入”的跨越，2023年我國小麥、水稻、玉米農業保險覆蓋率已達到92%、81%、86%，三大糧食作物完全成本和種植收入保險覆蓋率分別達到62%、46%、47%;地方特色農產品險種數量和保費規模大幅增加，2023年地方特色農產品保險標的數超500種，保費規模達到467億，有力保障了鄉村“土特產”發展;2023年農業保險為農業發展提供風險保障4.98萬億元，覆蓋農林牧漁總產值的31%。

　　開展了市場準入退出管理。我國農業保險實行市場化運作制度，由商業性保險機構開展自主經營。但農業保險不是自由進入和退出的市場，實行市場進入退出核準制度，按照依法合規、符合標準、放管結合、動態監管的原則，建立完善了全流程的農險業務經營條件管理制度體系，促進農業保險市場平穩健康發展。依據中國銀保監會發布的《關于進一步明確農業保險業務經營條件的通知》，只有符合監管部門制定的農險業務經營條件的保險機構并經核準后才具備開展農險業務的資格，按照財政部牽頭制定《加強政策性農業保險承保機構遴選管理工作》要求，具備農險經營資格的保險機構還要被地方政府主管部門組織遴選后才能在當地開展政策性農業保險業務。另外，還建立了農險經營綜合考評機制，對保險機構農險經營管理情況進行動態評估，對不滿足條件和不達標的建立農險經營的退出機制。

　　啟動了基礎設施和條件建設工作。基礎設施和條件建設是農業保險高質量發展基礎性、戰略性支撐，也是政府應盡職責。農業保險區劃和費率動態調整對農業保險高質量發展具有基礎性，保監會在2012年《關于做好農業保險工作的通知》(保監發〔2012〕38號)中就要求“開展風險費率區劃研究”，財政部等四部委聯合印發的指導意見也對此提出了明確要求。中國農業科學院農業信息研究所和中國精算師協會貫徹相關政策相繼發布的《中國農業生產風險區劃地圖冊》和《稻谷、小麥、玉米成本保險行業基準純風險損失率表(2020年版)》，為農業保險風險區劃和差別化費率工作提供了指導性藍本。實踐中，河北、山東、河南、安徽等14省份在本省內開展了農業保險風險區化工作，不同風險區執行不同費率，執行了差異化費率。農業保險信息平臺(系統)是政府強化農險業務管理和增強服務能力的核心基礎設施，國家金融監管總局依托中銀保信建設了全國農業保險信息管理平臺，財政部依托中國農業再保險股份有限公司建設了全國農業保險數據信息系統，北京、天津、山東、內蒙古等13個省市先后建立了省級農業保險信息化管理和服務平臺，少數基層縣也建立了縣級農業保險綜合信息監管服務系統。這些平臺(系統)有力提升了農業保險精細化監督、管理和服務水平。

　　積極推進農業保險大災風險分散體系建設。構建和完善農業保險大災風險分散體系是農業保險高質量發展行穩致遠的基礎，也是政府重要職責。財政部2013年頒布并于2014年1月1日起執行《農業保險大災風險準備金管理辦法》，農業保險經營機構分別按照農業保險保費收入和超額承保利潤的一定比例，計提大災準備金即保費準備金和利潤準備金，逐年滾存積累，發生大災時觸發使用。北京、上海、江蘇、江西等10多省建立了不同形式和結構農業保險大災基金試點，黑龍江、湖南、安徽等省開展了巨災保險試點。2020年12月31日中國農再正式獲準開業經營，按照國務院批復精神，公司定位為財政支持的農業保險大災風險機制的基礎和核心，基本功能是分散農業保險大災風險，成立后的中國農再堅持“保本微利”原則，實行約定分保和市場化分保相結合的農業再保險業務模式，加強了農險直保機構應對大災風險的能力，穩定了我國農業再保險市場價格。

　　(二)政府職能作用發揮中的不足

　　政府政策性目標還不明晰。農業保險的政策目標是農業保險發展的導向和指南，可以概括為保障糧食安全和重要農產品供給、穩定與促進農民收入增長、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接、提供農產品國際競爭力、培育新型農業經營主體、農業綠色發展等。一方面，多元多重目標導致政府支持農業保險發展的優先序不夠清晰;另一方面，中央和地方各級政府承擔不同職責和任務，也具有不同政策目標，政策目標的不同反映在農業保險政策執行中表現為補貼險種的側重點不同，目前中央和地方的權責僅有一些原則性的劃分，具體關系尚不明確。如原則規定中央保大宗地方保特色，但大宗農業產品包括哪些類，如肉牛、肉羊、漁業等覆蓋面較廣產品是不是大宗產品需要列入中央補貼險種還不清晰。

　　政府財政補貼效率效能還需優化。一是財政支持方式單一。國際上農業保險財政支持包括保費補貼、經營管理費補貼、再保險支持、培訓教育支持和產品開發支持五種形式，而我國僅有保費補貼一種方式。二是缺乏差異化補貼機制。未實現高收益高保障水平險種低補貼比例、低收益低保障水平險種高補貼比例的險種補貼差異化，也未實現糧食主產區特別是糧食調出大省大縣需要加大中央補貼力度的區域補貼差異化。三是財政資金撥付流程還需優化。財政補貼資金至少經過中央、省、市縣三級政府，“應收保費”問題制約農業保險可持續發展，需要優化補貼資金撥付機制。四是保費資金管理部門職責不明晰。保險保費補貼資金需求提出、預算執行、業務審核、監督考核等管理職責部門間劃分不清晰。

　　農業保險監督管理制度仍不健全。中央和地方政府管理職責分工還不明確，政府財政、農林、金融監管等管理部門間職責分工和協同各地還不一致不明晰。對保險機構有明確監管部門，但對政府及其主管部門的監管不明確，監管制度還不健全，對政府職能缺位和越位的監管制度不完善。農險市場的適度競爭問題以及招投標中尋租等亂象仍然存在，已有績效評指標價體系中災損賠付率、經營費用率和農戶滿意率等指標權重占比較低，農險市場準入退出制度還須優化。

　　政府基礎性公共性工作仍是短板。農業保險風險區劃和費率動態調整工作進展緩慢，雖有部分省份開展了風險區劃工作，但精度還不夠。多層級農險管理服務數字化平臺建設嚴重滯后，農險相關公共數據難以共享。各級政府和各個部門對農險基礎性公共性的工作職責劃分不明確不具體。

　　基層政府的業務協辦機制不完善。《指導意見》明確“基層政府協助辦理農業保險業務”，但基層政府(縣、鄉、村)哪一級協辦什么內容和協辦到什么程度職責不清，協辦費用來源不明確和不規范，《指導意見》明確提出鼓勵各地因地制宜建立損失核定委員會，目前大部分地方政府還未建立。

　　更好發揮政府職能作用的建議

　　(一)加強農業保險組織管理體系建設

　　各級政府農業保險工作協調小組要將目標和任務，細化分解到各成員單位，建立農業保險工作規則和制度，明晰農業保險各管理部門職責和權限，明確分工協作的工作機制，將政府職責和任務落地落實，避免政府部門“各管一段”“各管一片”“各管一面”等現象。同時各級政府要依據國家農業農村發展戰略要求、政策導向和生產經營主體的需求，研究確定各級政府農業保險政策性目標、支持和管理重點以及發展優先序，以便更好優化完善農業保險政策。

　　(二)推進農業生產風險區劃和費率動態調整

　　政府要加大農業保險區劃工作推進力度，中央政府應負責中央保費補貼的大宗農產品險種全國風險區劃工作，地方政府應承擔地方保費補貼的特色農產品險種區域風險區劃工作，各級政府要明確任務，逐步推進，可先從糧食主產省三大糧食作物啟動，研究制訂風險區劃圖和基準費率表，并逐步推廣到其他補貼險種上。保險機構以農業風險區劃圖和基準費率表為基礎，結合保險保障水平、自身經營成本等因素，綜合考慮區域大災準備金和防災減損安排，科學擬定農業保險實際費率。要建立保險費率與風險相匹配的“能升能降”動態調整機制，每5?6年對農業保險費率進行綜合評估和動態調整。

　　(三)構建多層級政府農險管理數字化平臺

　　各級政府農業保險工作小組要將農險數據平臺建設作為重點任務，按照“中央引導、省級為主、縣為基礎、統一標準、協同推進”的原則，加快構建具有數據共享、業務監管、提升服務和決策支持等多功能多層級農險數據平臺，制定各級平臺對接的數據與技術標準，實現地方到中央農業保險大數據集中，為政府農業保險服務和監管提供支撐。各級政府的財政、農業農村、金融監管、林草、氣象等相關部門應共同規劃、聯合共建農險數據平臺，并按照各自職責依托農險數據平臺建立數據共享、業務協同的共享共用機制，充分發揮農險數據平臺對農業保險高質量發展的賦能作用，強化保險業務監管，提高機構服務能力，提升政府決策水平。

　　(四)加快農業保險大災基金建設和運營

　　按照“先行起步，逐步完善”的思路，在充分論證的前提下建立中央和地方風險共擔、全國統籌的國家農業保險大災基金的基本構架，分步推進國家農業保險大災基金入軌運行。研究確定大災基金的初始始規模和正常運行規模，中央和省級財政按相應責任提供啟動資金，大災基金積累可按分擔的風險責任提取相對應的保費，同時建立多渠道資金融資機制，保障基金的正常運行。處理好大災基金與農業直保、農業再保、大災風險準備金等制度的協調和銜接，既要避免形成風險敞口，也要防范風險責任重疊。

　　(五)優化農險市場準入退出制度

　　根據區域農業保險市場規模和服務需要，合理確定所需的承保機構數量及適宜的市場服務形態(如共保體、劃片單獨經營等)，形成適度競爭的農業保險市場結構。完善農業保險市場主體遴選管理辦法，對保險機構農險經營管理情況進行動態追蹤評價，發揮好績效評價指揮棒作用，形成以服務能力為導向的市場資源配置體系。強化常態化檢查監督，探索建立農業保險失信聯合懲戒機制。

　　(六)建立地方政府農業保險災損核定機制

　　政府相關部門要加快制定查勘定損技術標準，針對不同地區、不同農產品和險種制定農業保險查勘定損技術標準，研究制定運用無人機、遙感、物聯網等現代科技手段開展查勘定損的業務標準和技術參數。推進基層政府建立和完善查勘定損工作機制，各地要因地制宜建立基層政府農業主管部門牽頭的農業保險損失核定委員會和專家鑒定組，專家鑒定組負責災損結果的技術審驗，損失核定委員會負責對出現重大分歧的評估結果進行核定，保障農業保險損失評估結果公正可靠。

　　(七)推進農業保險法律法規修改完善

　　《農業保險條例》自2012年頒布以來，對我國農業保險規范有序發展起到了重要的促進作用，但距2016年《條例》最后一次修訂也已過去8年時間，為適應農業保險高速發展態勢和高質量發展要求，政府應積極推動《農業保險條例》再次修訂，對農業保險定位、屬性、經營模式、監管制度、支持政策等內容予以明確。推動農業保險立法，提高其法律地位，使農業保險立法早日完成，使其成為農業保險強國的重要標志。

　　(作者單位：中國農業科學院農業風險管理研究中心)