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　　一、前言

　　人民調解，是指在人民調解委員會主持下，在不違背現行法律、法規、規章、政策等的情況下，對涉及民事權利義務的民間紛爭，在查明事實、分清是非的基礎上，通過說服教育和規勸疏導的方法，促使當事人雙方在互諒互讓、平等協商、自愿的基礎上，達成調解協議，解決民間紛爭的一種群眾性自治活動。作為我國特有的解決民事糾紛的非訴訟制度，人民調解制度在解決民間糾紛中發揮了重要的不可替代的作用，已經成為我國維護社會穩定的“第一道防線”。同時，人民調解制度也得到了國際社會的廣泛贊譽，并冠以“東方經驗”、“東方之花”的美稱。目前，隨著社會主義市場經濟的快速發展，我國已經形成比較完善，體系比較嚴謹的糾紛解決制度。《中華人民共和國人民調解法》的頒布與實施，為人民調解制度的發展和完善提供了更好的契機。

　　黨和國家歷來高度重視人民調解工作，習近平總書記等中央領導同志多次在不同場合對人民調解工作作出重要指示;黨的十八大和十八屆三中、四中全會對創新發展人民調解工作，加強行業性、專業性人民調解組織建設，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，發展人民調解員隊伍等工作，作出了明確部署。為進一步促進基層人民調解工作適應經濟社會發展需要，順應人民群眾期待，本研究圍繞當前農村社區人民調解工作的現狀，進行深入的走訪與調研，并針對調研發現的問題和不足提出了若干建議與對策。

　　二、調研對象與內容

　　課題組選取海南五指山黎族村、內蒙古赤峰市平莊鎮、遼寧葫蘆島四家村、云南麗江十八寨溝村, 以及山東、上海、浙江、河南、北京等省市共80余個村鎮或社區進行了走訪，就農村基層人民調解員隊伍的現狀等進行了調研。通過訪談和調研,獲得了當地人民調解現狀、調解卷宗和相關第一手資料。

　　三、農村基層人民調解制度運行現狀

　　(一)人民調解組織情況。截止目前為止，全國人民調解委員會總數為810926個。其中，村(居)調委會為680566個，鄉鎮(街道)調委會為42592個，企事業單位調委會為65077個，社會團體和其他組織調委會31790個。村、居和鄉鎮、街道人民調解委員會實現了全覆蓋，約占各類人民調解委員會總數的88%，這些調解組織扎根于基層，是化解矛盾糾紛、維護社會穩定的主要力量，是構建大調解工作體系的組織基礎。

　　(二)人民調解員隊伍情況。人民調解員有專、兼職兩種，其產生渠道：一是通過推選產生的人民調解委員會成員，二是調解委員會聘請的人員，前者占多數。相關資料顯示，當前我國村居調委會的調解員占總數的82.5%，作為基層的人民調解員，他們對當地情況熟悉，調解經驗豐富，當中也涌現出了一批優秀典范，但在這支專業化的隊伍中仍然存在不少問題。例如，人員素質參差不齊、年齡結構失調等，導致調解工作無法順利展開，直接影響其效果。以北京市為例，受訪的356名基層人民調解員(男性188名，占52.8%;女性168名，占47.2%)中，雖然大學以上學歷人員已占39.6%(詳見表1)，但整體隊伍結構情況仍然存在“高齡低歷”特點。

　　此外，由于基層調解員多數是兼職，工作時間難以保證，工作程序不規范，工作熟悉程度及連續性比較差，導致其作用發揮不充分。

　　(三)人民調解糾紛類型及特點。調研和訪談發現，在我國快速發展的新形勢下，農村社會矛盾糾紛已由傳統的婚姻家庭、鄰里關系、婆媳關系等民間常見性矛盾糾紛向經營貿易、土地承包、征地拆遷、山林權益、勞動爭議、教育醫療、環境保護、食品藥品安全、安全生產、知識產權、交通事故等新型矛盾糾紛轉換。雖然各種糾紛的成因、類型不同，但從其表現形式和糾紛內容來看，卻普遍具有以下特點：

　　一是，糾紛主體的多元化與群體化。以前的糾紛多是在公民與公民之間，現在則出現了許多公民與法人、法人與法人之間的糾紛，有時還會涉及與村委會等集體組織甚至基層政府機構的糾紛;此外，無論是環境污染，還是土地征用，安置拆遷糾紛，其中一方當事人往往都涉及了具有相同利益的眾多人員，呈現出了比較明顯的群體性特征。糾紛主體的群體性，使得人民調解工作人員在處理的過程中稍有不慎就極有可能引發群體性的事件。

　　二是，糾紛內容的專業性和行業性。糾紛內容具有很強的行業性和專業性，如醫患糾紛、勞資糾紛、土地征用糾紛、拆遷安置糾紛等，已經成為當前社會熱點糾紛的明顯特點。這種專業性和行業性，就要求調解人員為解決糾紛，不但要具有法律法規、政策知識和調解技能，還要求具有相應的相關專業和專門知識，確保說行內話、做行內事，達到當事人雙方滿意的程度。

　　三是，糾紛主體的行為方式激烈。在諸多錯誤思想(如法不責眾等)觀念的影響下，糾紛當事人往往表現出極為過激的行為，如群體圍攻、集體上訪等，有的甚至還可能演化為更加嚴重的治安案件或刑事案件，對社會的和諧穩定造成極壞的影響。

　　四是，糾紛調解的難度加大。從調研反映的情況看，由于存在糾紛主體的群體化、糾紛內容的專業化和糾紛當事人行為方式激烈性的趨勢，客觀上增大了當前社會熱點糾紛調處的難度。調處這些復雜多變的矛盾糾紛，人民調解員往往需要比調處家庭鄰里等傳統糾紛付出更多的汗水和精力。

　　四、現階段我國農村社區人民調解工作存在的問題

　　通過此次走訪調研發現，在社會轉型期，矛盾突顯，民間糾紛對人民調解工作提出了更高的要求，實踐中也暴露出一些問題：

　　(一)宣傳力度不足，人民調解功能弱化。調研發現有些地方和部門對人民調解在新形勢下的地位、作用認識不充分，重視和支持力度不夠，宣傳力度不足，以致社會普遍關心、認可、支持的氛圍相對缺乏，其作用與大眾的認知程度相差懸殊。在接受調查的村社居民中，有60%以上的人認為基層人民調解工作宣傳“力度不夠”，有接近40%的人對人民調解制度不了解，有超過50%的人是通過電視媒體獲知此項制度的。

　　(二)社會觀念變化，人民調解適用率降低。隨著社會結構不斷變化，從傳統的熟人社會、鄉土社會逐漸向陌生人社會過渡，曾經在解決基層矛盾糾紛方面發揮重大作用的基層調解價值不再凸顯。此外，在大眾傳媒的法治導向中，也從某些程度上貶抑了人民調解的價值和正當性。調研發現，村民在處理矛盾糾紛時首選是屬地派出所，其次是村鎮或社區調解委員會、屬地基層法院和屬地人民政府。主動尋求基層調解委員會介入調解的比例呈現下降趨勢。調查表明，很多原本不需司法機關調處的矛盾糾紛案件，占用了大量的司法資源。這雖然與司法機關的公信力以及人民調解制度本身存在不足有關，但更多的原因在于社會條件的變遷以及人民群眾觀念的變化。

　　(三)人民調解員素質參差不齊，調解效果受限。如前所述，我國農村社區基層人民調解員在文化水平、年齡結構、身份來源等方面都存在一定問題。其工作雖然在最基層，但卻要具有較高的工作能力和道德素質。調研訪談發現，村民對基層人民調解員的素質要求很高，普遍認為人民調解員應該具有“良好的道德修養”、“較強的溝通能力”、“具備專業知識”和“公平公正” 的立場，對基層人民調解員的工作方法滿意度較低。由此可見，一名合格的人民調解員，應具有較高的道德水平、懂得相關的法律法規政策、掌握基本的心理學知識，才能夠靈活地應對群眾的各種反應，才能得民心適民意解民憂。

　　(四)缺乏有效銜接，人民調解聯動功能不暢。雖然，目前人民調解已與行政調解、司法調解初步實現銜接，但在聯動機制中前者的功能相對薄弱。調研發現，在基層經人民調解早期干預后，又進入其他調解程序的糾紛案件，前期調解的痕跡與基礎性作用并不能得到充分發揮。此外，適宜人民調解解決的糾紛案件，在當事人起訴被駁回時，法院并未為其提供其他解決糾紛渠道的建議或咨詢，造成糾紛不能通過正常途徑進行有效分流和解決，從而導致人民調解功能難以充分發揮。

　　五、對策與建議

　　為促進基層人民調解工作進一步適應改革發展的新形勢，再上新臺階，根據調研情況，提出以下幾點建議：

　　(一)進一步提高對人民調解工作重要性的認識。人民調解制度，既繼承了中華民族“和為貴”等優秀文化傳統，又與社會主義法律制度相協調，符合多渠道解決矛盾糾紛的世界潮流，具有貼近基層、貼近群眾、貼近生活的特質，以及群眾性、自治性、民間性的屬性，方便矛盾糾紛化解在基層、問題解決在萌芽狀態，因而具有強大的生命力。新形勢下，面對人民群眾對社會公平正義的新期待，應以《人民調解法》的頒布實施為契機，充分利用各種傳媒手段，大力宣傳人民調解制度在我國矛盾糾紛解決機制中的地位和作用。相關組織與機構要進一步解放思想，與時俱進地推動此項工作的創新發展，確保這一制度始終充滿蓬勃生機和活力，充分發揮其服務“微循環”的作用，切實解決好為民服務“最后一公里”問題。

　　(二)進一步加強人民調解基層組織建設。按照社會發展和人民群眾需要，建設業務能力強、群眾威信高、專兼職結合的人民調解員隊伍;選拔聘任公道正派、熱心人民調解工作并具有一定政策水平、法律知識的人員擔任人民調解員;注重邀請律師、公證員、基層法律服務工作者，以及具有相關專業知識的專家、學者參與人民調解工作，發揮他們懂法律、懂政策、懂業務、會做群眾工作的優勢。要優化隊伍結構，提高專職調解員比例，積極探索建立由醫學、法學、保險等相關專業領域專家組成的專家庫或專家咨詢委員會，形成人民調解員在一線調解、專家在后方提供咨詢的調解工作隊伍，同時進一步加大培訓力度，加強法律知識、社會公德和調解實務等方面的培訓，著力提高人民調解員隊伍的素質和能力，確保他們更好地履行職責使命。

　　(三)進一步強化政府向社會力量購買人民調解服務的政策。通過政府購買服務，一方面可以由社會組織為基層人民調解員進行業務培訓，實現這支隊伍的專業化、規范化、社會化目標，充分發揮其作用;另一方面也可以聘請專職人民調解員或社會律師等專業人士擔任人民調解員，為居民提供糾紛調解、法律咨詢、法律援助等服務。

　　(四)進一步健全完善人民調解與行政調解、司法調解的聯動機制。緊密結合司法體制改革，加快構建以人民調解為基礎，并與行政調解、司法調解相互銜接配合的機制，形成分工合理、權責明確、優勢互補、協調聯動的社會矛盾糾紛解決體系。認真落實人民調解協議司法確認制度，對人民調解組織做出的合法調解協議，人民法院給予法律效力確認，促進訴訟與人民調解程序的無縫對接，維護人民調解制度的權威性，增強其公信力。

　　(五)進一步強化對人民調解工作的指導管理。依法加強對人民調解組織和調解員登記備案管理，健全和完善人民調解公示制度。通過培訓、考試、考核、持證上崗等措施，建立完善人民調解員資格準入制度，大力宣揚和表彰在人民調解工作作出突出貢獻的組織和人員。積極協調有關部門落實人民調解委員會的工作經費和調解員補貼經費，加大政府保障力度，提高人民調解工作保障水平。

　　(本文系北京政法職業學院重大科研課題《我國農村社區人民調解服務體系研究》調研成果報告的節錄 課題編號：kyzd201404)