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　　村莊是扶貧攻堅的最前線，以“解剖麻雀”的方式研究村莊扶貧工作有重要意義。2016年12月和2017年8月，中國社科院“精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧百村調(diào)研”特大項目子課題組在先后兩次對寧夏三山井村進行調(diào)查后，分析了該村扶貧工作存在的問題，并提出了相關(guān)對策建議。

　　三山井村屬于同心縣下馬關(guān)鎮(zhèn)，地處寧夏中部干旱帶，土地貧瘠，是省級貧困村。全村有耕地3.8萬畝，因嚴(yán)重缺水，農(nóng)作物產(chǎn)量很低，村里很多耕地被拋荒，實際耕種的不到1萬畝。該村2009年開始承擔(dān)移民搬遷安置任務(wù)，目前已安置搬遷戶1090戶、4132人。至2016年底，全村有8個自然村、1564戶，戶籍人口5934人，常住人口4868人，其中建檔立卡貧困戶1061戶、3797人。

　　一、村級扶貧工作的三個突出問題

　　(一)“分戶”混淆了扶貧與農(nóng)民養(yǎng)老問題

　　確定誰是貧困戶，是扶貧攻堅的基礎(chǔ)性工作。現(xiàn)有的貧困戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，是戶內(nèi)人均收入不高于當(dāng)?shù)氐拿撠毦€(目前一般為3000元左右)。這使大量農(nóng)民以“分戶”的方式，讓一部分家庭成員成為貧困戶。在三山井村，很多村民尤其是沒有收入來源的老人，通過與兒子等家庭成員分戶，成為了符合條件的“建檔立卡貧困戶”。在隨機抽取的32戶建檔立卡貧困戶中，有15戶(占比46.9%)通過“分戶”成為了貧困戶，其中一戶甚至把丈夫的戶口單獨分出去，再以缺乏勞動力為由成為貧困戶。在隨機抽取的31戶非建檔立卡戶中，也有7戶通過“分戶”，使其他家庭成員成為貧困戶。

　　為了滿足貧困戶條件而“分戶”，不是三山井村獨有。據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)，與2015年相比，2016年全國農(nóng)戶數(shù)量增加了200萬。在城鎮(zhèn)化快速推進的背景下，全國農(nóng)戶數(shù)量不減反增，表明扶貧的“分戶效應(yīng)”突出。“分戶”這種做法，把養(yǎng)老和扶貧問題混為一談，是鉆政策的空子，搶貧困戶的資源，應(yīng)當(dāng)引起重視。

　　(二)貧困戶、低保戶認(rèn)定的“隨意性”問題

　　除“分戶”問題外，村里的扶貧工作還缺乏“瞄準(zhǔn)性”，對貧困戶、低保戶的認(rèn)定過于“隨意”。即便認(rèn)為“分戶”是合理的，并將脫貧線提高至家庭人均收入5000元，抽取的32戶建檔立卡貧困戶中，仍有20戶(占比62.5%)不應(yīng)被認(rèn)定為貧困戶。他們中有6戶的家庭人均純收入甚至達到10000元左右。一些村民還反映，2011年，村里曾挪用幾個“低保指標(biāo)”來誘使村民打掃村內(nèi)的垃圾，但幾個月后，這些村民就只“吃低保”而不再打掃村里衛(wèi)生。

　　另外，一些因家里有公職、有轎車、有股份而不能成為貧困戶的“三有人員”，卻成了“低保戶”。在抽取的31戶非貧困戶中，有6戶為低保戶。其中一戶2016年家庭人均純收入高達14608元，比全國平均水平高出2000多元，且家中有一輛小轎車，顯然不貧困，然而從2017年開始，家里的兩個老人都開始領(lǐng)取每月180元的低保。村里“吃低保”的人越來越多。至2017年8月，三山井村“吃低保”的人數(shù)比2016年增加了79人，達到463人，占常住人口的9.5%。本來只有低收入群體才能享受的“低保”儼然成了“大鍋粥”。

　　(三)扶貧工作的“上有政策下有對策”問題

　　按照當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)扶貧資金使用辦法，貧困戶養(yǎng)羊每年可以領(lǐng)取一筆幫扶資金，2016年、2017年分別是5800元、7800元。據(jù)村里上報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全村共有1.2萬頭羊、553個羊棚，平均一人2頭羊、三戶1個棚。實際上，由于耕地貧瘠，沒有牧草，而且當(dāng)?shù)亟粒嬲B(yǎng)羊的村民很少。2015年2月，該村貧困戶劉文澤曾在產(chǎn)業(yè)扶貧資金幫扶下買了30只羊，因沒有牧草，養(yǎng)殖成本太高，2016年11月他賣掉了所有的羊。沒有羊的“養(yǎng)羊戶”，需要從別處“借羊”“租羊”通過政府認(rèn)定或檢查。三山井村成了“沒有羊的養(yǎng)羊特色村”。由于大部分貧困戶都不養(yǎng)羊，誰可以成為“養(yǎng)羊戶”獲得項目幫扶資金，主要由村里確定。這就為個別村干部與一些農(nóng)戶“合謀”套取扶貧資金留下了操作空間。

　　貧困戶、低保戶的認(rèn)定隨意，幫扶資金發(fā)放不公正、透明，讓大部分村民對本村的扶貧工作產(chǎn)生了懷疑。在抽取的63個樣本中，認(rèn)為本村的貧困戶選擇“非常合理”或“比較合理”的分別只有1人和16人;認(rèn)為本村扶貧效果“非常好”或“比較好”的分別有0人和13人。對村里扶貧工作、扶貧效果的不滿意，直接表現(xiàn)為2017年3月村“兩委”換屆選舉時，不少村民公開質(zhì)疑扶貧資金分配問題，導(dǎo)致村支書、村主任雙雙落選。

　　二、村莊扶貧出現(xiàn)問題的主要原因

　　對于生態(tài)環(huán)境差、資源缺乏的三山井村而言，中央的扶貧脫貧政策是天大的好事。之所以沒能把好事辦好，主要有三個原因：

　　一是村“兩委”人手有限、能力不足，很難將扶貧工作做扎實。三山井村由8個自然村組成，近6000個村民，村域面積達35平方公里，相距最遠的農(nóng)戶之間步行時間接近兩個小時，而村“兩委”班子只有6個人，而且普遍只有初中文化。客觀地講，即使沒有其他工作，村“兩委”只負(fù)責(zé)全村的扶貧工作，平均1個村干部要負(fù)責(zé)1000個村民，想把不斷變化且種類繁多、程序繁瑣的扶貧工作做細(xì)、做實，確實有不小的壓力。比如，2017年，全村有968戶脫貧，幾個村干部很難做到挨家挨戶通知，只能張榜公示，造成一些貧困戶不清楚脫貧情況。

　　二是村干部既是裁判員，又是運動員，無法把扶貧工作做到公平公正。農(nóng)村是人情社會，土生土長的村干部，既有平衡各方利益的需要，也有徇私甚至貪腐的動力。在訪談中，一位村民坦言，“黨的扶貧政策是真好，可惜我們村山高皇帝遠。”言下之意，村里的扶貧工作存在很多問題。一部分村干部有私心，扶貧工作中不愿意發(fā)動群眾，否則就損失了權(quán)力，喪失了“尋租”空間。村干部完全掌控扶貧工作，致使一些扶貧資金被各種關(guān)系戶和鄉(xiāng)村精英“俘獲”。調(diào)查中，有兩個村民告訴我們，村里有人花錢辦了低保。

　　三是扶貧方式繁多、資金分散，造成農(nóng)民對扶貧工作“霧里看花”。三山井村與扶貧有關(guān)的資金，有產(chǎn)業(yè)扶貧資金、低保補助(又分為不同等級)、社保兜底資金、殘疾補貼資金、教育補助、救災(zāi)救助資金、社會幫扶資金等10多種，這些資金都是分散發(fā)放和使用。即使是專業(yè)的審計人員，面對如此多分散的、相互關(guān)聯(lián)的扶貧資金使用，也頗感頭疼，普通農(nóng)民尤其是文化水平較低的貧困戶更是難以全面了解，他們只能聽從村干部的政策解讀，遵從村干部的工作安排。這又埋下了村民不滿意和村干部腐敗的種子。

　　三、改善村級扶貧工作的對策建議

　　當(dāng)前農(nóng)村存在的貧困戶認(rèn)定、扶貧資金使用等問題，主要是扶貧機制不合理、基層干部不勝任引發(fā)的，應(yīng)從三個方面加以改進。

　　首先，互換第三方與基層干部在扶貧中的角色，改變村莊扶貧機制。目前政府主要把貧困戶認(rèn)定等基礎(chǔ)性扶貧工作交給村里，最后再請第三方評估。但是，村干部很難全心全意地貫徹落實扶貧政策，而且第三方評估作為一種事后監(jiān)督，也無法從源頭上保障扶貧效果。要把扶貧脫貧工作做細(xì)、做實、做好，需要一個沒有利益關(guān)系的第三方來開展這項工作。可以反過來，讓第三方作為村級扶貧工作的實施主體，負(fù)責(zé)貧困戶的認(rèn)定、扶貧資金使用;讓基層政府、村干部和普通村民共同對第三方的扶貧工作進行考評、驗收。

　　其次，廣泛發(fā)動群眾，讓普通農(nóng)民真正參與扶貧工作。習(xí)近平總書記指出，“群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線”。農(nóng)村是熟人社會，村民對誰家真正貧困有共識。但一些地方在扶貧時，主要依靠村“兩委”干部，不肯發(fā)揮村里黨員的先鋒帶頭作用，更不敢讓普通村民真正參與。三山井村有160多個黨員，目前只有個別黨員參與了村里的扶貧工作。相信群眾、依靠群眾是扶貧工作的出發(fā)點和落腳點。廣泛發(fā)動群眾，讓普通黨員和村民參與貧困戶的認(rèn)定、扶貧資金的使用，有助于消除貧困戶認(rèn)定不準(zhǔn)確、扶貧資金“跑冒滴漏”等問題。

　　最后，整合不同部門、各個渠道的扶貧資金，在村級層面統(tǒng)一分配使用。考慮到扶貧目標(biāo)的同一性，在改進基層扶貧機制的基礎(chǔ)上，可以在村莊層面整合使用來自不同部門、各個渠道的扶貧資金。對于集中連片貧困區(qū)或其他有條件的地區(qū)，在充分保障貧困戶脫貧的前提下，其余的扶貧資金可以嘗試以下兩種使用方式：一是購買村民所需的公共服務(wù)，比如大病醫(yī)療保險，或用來建設(shè)村莊公共設(shè)施，保障村莊的持續(xù)發(fā)展能力;二是轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老保險金，提高農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平和資金在區(qū)域內(nèi)投放的透明性、公平性。